一、性質基本明析
文化館是建國初期在接收原“民眾教育館”的基礎上改建而成的，當時名稱是人民文化館。上世紀五十年代，按文化部要求，縣級設立文化館，縣級以上設立群眾藝術館。1982年，國務院《關于第六個五年計劃的報告》要求，在“六五”(1981-1985年)期間“基本上做到市市有博物館，縣縣有圖書館和文化館，鄉鄉有文化站”，隨之各地陸續設立鄉鎮文化站。
文化館的性質，國家文化行政部門的規范性文件是有明確規定的。
文化部1953年關于“整頓和加強文化館、站工作”的指示指出，“文化館、站是政府為開展群眾文化工作、活躍群眾文化生活而設立的事業機構”。
文化部1981年頒布的《文化館工作試行條例》規定，“文化館是政府為了向廣大人民群眾進行宣傳教育，組織輔導群眾開展文化活動而設立的綜合性群眾文化事業機構，是當地群眾文化藝術活動的中心。”
文化部1992年頒布的《群眾藝術館、文化館管理辦法》規定，文化館是“國家設立的全民所有制文化事業機構。群眾藝術館是……文化事業單位，也是群眾進行文化藝術活動的場所。文化館是……綜合性文化事業單位和活動場所。”同年頒布的《文化站管理辦法》規定，“文化站是國家最基層的文化事業機構，是鄉鎮人民政府、城市街道辦事處所設立的全民所有制文化事業單位，同時又是當地群眾進行各種文化娛樂活動的場所。”
文化部2003年起草的《文化館管理辦法》(征求意見稿)規定，“文化館是各級人民政府設立的公益性文化事業機構，是……公共文化場所和……，是承擔政府公共文化事業、繁榮我國群眾文化的主導性業務單位。”
從理論和實務上分析，文化館的性質也是明確的。
按照“公共服務”理論，公共服務的提供主體，分為：政府部門(包括直接向社會公眾提供服務的各種政府職能機構)、非政府公共部門(包括非營利公共部門和公共企業)、非營利部門(也稱第三部門，包括行業協會、慈善機構、志愿者組織和社區等非營利民間組織)、私人部門(包括各種以營利為目的私營企業和私人控股公司)。政府部門既是公共文化服務的提供者(組織者)，又是監督者。顯然，文化館既不屬于政府部門，也不屬于業協會、慈善機構、志愿者組織和社區等非營利民間組織，更不是私人部門，而是屬于非政府公共部門中的非營利公共部門，我國稱之為“事業單位”。因此，作為一個社會組織或者說單位，它的性質就是公共文化服務機構。
按照文化部對文化館評估定級使用的《全國文化館等級必備條件和評估標準》，“辦館條件”中的“設施”要求，包括“館舍”、“室外活動場地”、“文化活動廳室(用于輔導、排練、展出等群眾文化活動的用房)”、“多功能廳(含劇場、民間文化展示廳)”等功能用房;而且，“辦公用房不超過館舍建筑面積10%、每個文化活動廳室不少于30 平方米等。“設施” 這一項的分值為200分，占“辦館條件”分值的50%、占評估標準總分的1/5。也就是說，文化館還是要有包括音樂教唱、舞蹈排練、繪畫練習等功能用房的活動場所，能夠開展“陣地活動”、向社會公眾提供文化服務。因此，文化館所在的建筑物還是社會公眾開展文化藝術活動的場所。
可見，文化館的性質，既是公共文化服務機構，又是公眾文化藝術活動場所。
但是，必須強調一點，文化館的“公眾文化藝術活動場所”性質，在不少地方被忽視了。在我國，設立一個社會組織或機構，其最低要求是“有辦公場所”。文化館作為是一個特殊的社會組織，僅有“辦公場所”是不夠的，必須要有“服務場所”。目前，相當一部分縣鄉設立的文化館站仍然是“掛牌站”，沒有最基本的活動場所!
二、職能尚待確定
職能的定位是文化館“角色”問題的關鍵和核心，也是人們的認識差異最大的問題。
文化部關于“整頓和加強文化館、站工作”指示中，文化館的基本任務是“通過各種群眾性的文化生活，滿足當地群眾——特別是工農群眾的文化需要，并以愛國主義和社會主義的精神教育群眾，使其成為祖國的自覺的積極的保衛者與建設者”。
1981年的《文化館工作試行條例》規定，文化館的“工作任務”是“通過各種群眾文化藝術活動，向廣大人民進行愛國主義、社會主義思想教育和共產主義理想、道德教育;宣傳馬列主義、毛澤東思想，宣傳黨的路線、方針、政策和國家的法令，宣傳國內外形勢和社會主義建設的成就;普及科學、技術和文化、衛生知識”以及“組織輔導群眾業余文藝創作和業余文化藝術、娛樂活動，搜集整理當地民族、民間的文學、藝術遺產”。具體的“業務范圍”包括“組織、舉辦各種群眾文化藝術、娛樂活動(簡稱館辦活動)”、“開展業余文藝創作、文化藝術活動和娛樂活動(簡稱輔導工作)”。
1984年國務院辦公廳《轉發文化部關于當前農村文化站問題的請示的通知》指出，“文化站的任務是：組織和舉辦群眾文化藝術、文娛體育活動，向廣大群眾進行以共產主義思想為核心的宣傳教育，普及科學技術文化知識，活躍群眾的文化生活;輔導農村群眾文化活動;協助行政部門對農村群眾文化事業、民間藝人和文化個體戶等進行管理。”
1992年的《群眾藝術館、文化館管理辦法》的規定比較復雜，包括“運用各種文化藝術手段，進行……宣傳教育”、“組織開展文藝演出、文化科技知識講座和展覽、影視錄像發行放映、圖書報刊、游藝等群眾性文化藝術(娛樂)活動”、“輔導、培訓群眾文化系統在職干部及業余文藝骨干”、“組織、輔導和研究群眾文藝創作，開展群眾性文藝創作”、“搜集、整理、保護民族民間文化藝術遺產”，以及“省級及計劃單列市群眾藝術館，可編輯、出版……大眾文藝報刊”、“積極開展以文補文和多種經營”、“組織、開展群眾文化理論研究”、“有條件的館要開展對外群眾文化藝術交流”等。同年的《文化站管理辦法》，規定同樣比較復雜，包括“運用各種文化藝術手段，進行……宣傳教育”、“組織開展豐富多彩的、群眾喜聞樂見的文娛體育活動及電影、錄相放映等活動”、“開辦書刊閱覽，開展群眾讀書活動，舉辦各類文化藝術講習班(講座)，輔導和培訓群眾文藝骨干”、“普及科學文化知識，傳遞經濟信息”、“搜集、整理民族民間文化藝術遺產”、“受當地政府及文化主管部門的委托管理好當地文化市場”、“積極開展以文補文和多種經營”等。
2003年，文化部起草的《文化館管理辦法》(征求意見稿)，將文化館的職能表述為：“豐富和活躍廣大群眾的文化生活”、“普及科學文化藝術知識”、“指導社會文化活動的普及與提高”、“開展社會宣傳教育”四項。同時，又規定文化館有八項工作任務：“承辦政府主辦的各類社會文化藝術活動，組織開展各類社會文化藝術活動，包括常設陣地活動、社區、鄉鎮、廣場等文化活動”，“為群眾提供各種健康、有益的文化服務”，;“組織群眾文藝作品創作”，“輔導、培訓文藝骨干和社會文藝團隊”，“搜集、整理、研究、開發民族民間優秀文化，挖掘、保護和繼承民間文化遺產”，“組織和開展群眾文化理論研究”，“輔導本行政區域內下一級文化館、文化站(中心)開展群眾文化工作”，“開展對外社會文化交流，弘揚中華民族優秀文化”。
縱觀歷年來文化行政部門的規范性文件，對文化館職能的規定仍是比較籠統的、模糊的，有些條款的規定和文字表述也值得商榷。
近年來，一些業內人士在積極思考文化館的性質職能，同時在實踐中探索運行模式機制。有一些研究文章觀點見諸各種媒體，但涉及文化館職能的論述則不多。其中，有兩個提法值得特別關注：一是把文化館的職能抽象為“組織”、“指導”、“輔導”、“研究”、“保護”“五大職能”。二是把文化館的主體功能概括為“組織”、“輔導”、“研究”“三大業務體系”。 這兩種提法，與國家規范性法律文件的表述有所不同，但脈絡是一致的。
眾所周知，任何一類社會組織的職能，都不是一成不變的，而是隨著社會的發展進步而調整的。但是，有個怎么調整的問題，至少應當考慮三個方面的因素：一是國家的根本治國理念及其方針政策，二是理論界與該類社會組織相關的重要的理論成果或者最新的理論觀點，三是社會公眾最主要的需求。因此，按照據科學發展觀、和諧社會的理念和公共服務、公民文化權利理論的觀點，結合我國社會公眾文化生活現狀與需求的實際，文化館的職能可以歸納為“組織”、“輔導”、“促進”三項，具體表述為：
1、組織開展公益文化藝術活動;
2、輔導公眾進行文化藝術創造;
3、促進民族民間文化藝術發展。
這需要說明幾點：
“組織”有兩個層面的含義：一是包括自主舉辦、受托承辦和參與協辦;二是包括方案策劃、資源組織、過程控制等活動的所有環節。
“輔導” 的方式是多樣的，比如辦班培訓、個體訓練、研討觀摩、印發資料、信函回復等。
“公益”、“公眾”和“文化藝術”是范圍的限定。“公益”就排除了商業性的文藝活動;輔導的人物對象不特定，而是面向社會公眾的;主要是文藝演出、藝術品展覽、地方文化交流等藝術性方面的活動。
“創造”也是范圍的限定，對具有一定創造性的文藝活動，應當輔導、幫助提高藝術水準，如聲樂演唱、戲曲表演、器樂演奏、舞蹈排練以及繪畫、攝影、書法的指導等，不包括那些簡單、機械、重復的自娛自樂文藝活動，如卡拉OK。
“民族民間文化” 與非物質文化遺產，雖然概念有所不同，但其對象范圍卻差不多。是近兩年的熱門話題，但“保護”說得較多。必須承認：保護不等于保存;文化遺產保護的最佳方法方式是傳承，也符合并實現保護的目的。所以，對于民族的、民間的文化藝術，既要有調查、整理、研究、保存等方式予以“保護”，更要有再創造、再表現、再傳播等措施來促進發展。對那些地方特色濃郁、文化價值厚重的民間藝術種類，無論是漢民族還是少數民族的，更要盡力繁榮。
前述規范性文件規定的其他所謂職能，有的可以并入，有的已經轉移給其他社會組織，有的根本就與文化館的性質不相符合而應刪除。
如，業務“指導”。由于館與館、館與其他社會組織之間不是領導與被領導關系，因此，業務“指導”的實質是不同藝術水平文藝單位“老師”對“學生”的輔導。當然，這應該是“規定動作”而不是“自選動作”。
再如，又如群眾文化“研究”，完全可以并入民族民間文化藝術的“研究”之中。群眾文化難道不是“民間”的文化嗎?
至于文藝“創作”，應是一種私人行為，是提高藝術輔導能力的“必修課”和開展藝術輔導的“課件”。如果“創作”是文化館的一項職能，其員工的創作就可能是一種職務行為，那么，就會產生作品的著作權歸屬及其他權益處理難題，所以，文化館員工的創作，不能等同于作協里專業作家的創作!
至于對外文化“交流”，區縣和鄉鎮文化館是不太可能具有履行這樣職能的資格和能力的，較大的市和省級文化館可以做這樣的事，但應當是受同級或上級政府的指示或其他社會組織的委托而具體承辦。
所謂“普及科學技術文化知識”、“傳遞經濟信息”的職能，早已有其它更適合的社會組織承擔了。
所謂“協助行政部門管理……文化事業”、“接受委托……管理文化市場”，與其“公共”性質相悖，也沒有相應的資格和能力，不應作為其職能。
總之，文化館名曰“文化”之館，但職能并不能涵蓋文化的所有方面，只能提供藝術方面的服務。從這個角度說，文化館改名為藝術館更為準確;其性質更為準確的表述是，為公民實現以文化生活參與、文學藝術創造為主要內容的文化權利而提供“組織”、“輔導”和“促進”服務的公共文化服務機構和場所。
三、機構設置應當調整
一直以來，全國的文化館都是按照行政區劃及其級別來設置的。這在計劃經濟體制下是必然的;在沒有確立科學發展觀理念、構建和諧社會目標、保障公民文化權益、提供公共文化服務等之前，也是沒有疑問的。現在，文化館的設置和布局，同樣應當隨著社會的發展進步和社會公眾文化生活的需求變化而變革。
既然是公共文化服務機構、公眾文化藝術活動場所，文化館的設置，就應當有利于政府向更多的社會公眾提供文化服務目標的實現;文化館的布局，就應當最大限度的方便社會公眾開展文化藝術活動;只有不斷的滿足了社會公眾的文化生活需求，保障公民文化權益的實現，才是符合科學發展觀的要求的，才可能實現構建和諧社會的目標。但是，目前，單個的區縣文化館，無論是設區的市，還是不設區的市和縣;無論是人員編制、資金設備，還是專業水平、運作機制，哪一個方面都不具有突出優勢或特別之處。加之行政區劃的限制，館際之間的“優勢”也幾乎不能互補。文化館整體功能作用發揮不好，遠不適應社會發展進步的要求和社會公眾文化生活的需求。因此，應當按照“優勢集中”與“資源整合”的原則，調整文化館的設置，改革文化館的管理體制。
在設區的市，包括省會城市的主城區，按照人口數量分布、居民文化藝術差異、地區文化歷史等因素，實行跨行政區域設置藝術中心，一個藝術中心提供以某一個或幾個藝術門類為主的專門服務。顯然，這樣的設置不可能一步到位，可以采取“先加掛牌子集中優勢專業藝術人員、后合并機構跨行政區域配置資源”的做法：第一步，在區文化館加掛牌子，如“某某市藝術館某某(藝術門類名稱)藝術中心”，管理仍是原來“一套班子”;第二步，基本建立起正常的運行機制后，改建為“某某市藝術館藝術中心”，取消法人資格，由市藝術館直接管理;第三步，各項條件成熟時，將2-3個小型、單薄的藝術中心跨行政區劃合并，組建幾個專業優勢突出的藝術中心，再把名稱中的藝術門類名稱的“某某”改為地名的“某某”。當然，由于歷史的原因，有的城市的個別區距離主城較遠，還是以單獨設置綜合性的文化館為宜。
在不設區的市和縣，及其所轄鄉鎮，仍然設置綜合性的文化館。但是，鄉鎮文化館最好改設為市縣文化館某某鄉(鎮)分館。今后，在人口多、經濟社會發展好的建制鎮，可以改建為市縣文化館的某某藝術中心;而且，實行跨鄉鎮行政區劃設置，以完善服務功能、增強服務能力。
在城市社區和鄉村，可以實行政府設立與民間設立相結合，設置性質更傾向于“場所”的文化藝術活動中心。
目前，文化館不僅個體“身體單薄”，整個文化館系統一個“散”字狀況。文化館的個數多、人員少、專業不配套，一個館大事做不了、某些專業的小事也不一定做得好，館與館之間聯系不少但互補不多，整體上文化館系統的行政管理成本高而績效低。根據“資源整合”原則，實行“總、分館”制，即設區的市文化館與主城各區文化館、不設區的市和縣文化館與鄉鎮文化館之間，分別改建為“總館”(但名稱不變)、“分館”，使之形成“橫向聯絡到邊、縱向溝通到底”的網絡狀運行機制，做到優勢互補、實現效益最優。
城市社區和鄉村的各類文化藝術活動中心，在布局上應使之盡量分散成“網格狀”，方便社會公眾就近參與文化藝術活動;同時，也應逐步與各“分館”聯系起來。
對文化館進行這樣的設置和布局調整，在“分灶吃飯”財政體制下是不可能的，但是，在公共財政體制下則是完全可行的。
經過上述調整設置，無論是在設區的市，還是在不設區的市和縣，都統一形成機構設置“一館多中心”、地域布局覆蓋城鄉社區、行政管理和運行網絡化的公共文化館體系。
四、人員結構必須優化
雖然文化館的職能是一樣的，但是實際工作還是有所側重的。一般情況下，省級文化館可能側重于研究，區縣文化館肯定重點是組織、輔導，鄉鎮文化館則基本上做的是組織或者事務性工作。在不同地區，由于歷史的原因，公眾的文化藝術審美存在不同偏好，不同門類藝術的普及程度也不一樣，可能有的地方對音樂尤其民歌特別有感情，可能有的地方對繪畫情有獨鐘。所以，一個地方的文化館由哪一些專業人員配置，要根據本地文化藝術歷史、社會公眾的文化生活習慣、文化藝術發展目標定位等情況綜合考慮，決不能省市縣鄉“一樣粗”、東西南北“一刀切”。
文化館人員的配置，可以從三個方面來優化結構。
首先，從藝術門類上優化。按照藝術課程教科書以藝術作品的創造方式或者創造藝術形象所使用的媒介為標準對藝術門類的劃分，有語言藝術、造型藝術、表演藝術、綜合藝術四大類。語言藝術(通常叫“文學”)又分為詩歌、散文、小說、劇本等;造型藝術(通常叫“美術”)可分為繪畫、雕塑、攝影、書法、建筑藝術、園林藝術、工藝美術等;表演藝術包括音樂、舞蹈、曲藝、雜技等;綜合藝術指戲劇、電影、電視劇，中國地方傳統戲曲屬于戲劇。 顯然，不可能每個文化館都配齊所有藝術門類的專業人員，只能根據本地社會文化藝術的歷史、現狀和公眾需求等情況，有重點的配置。
從目前社會公眾的文化生活需求看，音樂、舞蹈、曲藝、繪畫、攝影、書法等藝術門類最受喜愛，并有更多的人參與，所以，音樂作曲和演唱、器樂演奏、舞蹈編導、戲劇小品和曲藝創作以及演唱、繪畫、攝影、書法等方面的人員，應當作為基本的配置。
其次，從業務專長上優化。雖然都是從事藝術工作的人，但總是有不同特點、專長的。如果對文化館所需人員的特點進行簡單劃分的話，可分為五種類型：行政管理型(領導)、組織策劃型、藝術輔導型、藝術研究型、行政事務型(工勤)。結合文化館職能的側重點，省級文化館就應更多的配置藝術研究型人員，區縣文化館就應更多的配置組織策劃型、藝術輔導型人員，鄉鎮文化館則只能盡量配置藝術輔導型人員。而行政管理型、行政事務型的，都不可少，但必須精干配置。
第三，從用工制度上優化。應當打破現行的文化館人員編制、人事工資關系等幾乎絕對固定的“職工”模式，實行真正的聘用制，根據工作任務需要靈活用人。編制、聘期、工資等只規定最低限制、最高限額，由文化館自主用人，按職能需要、崗位設置和年度工作任務靈活聘用工作人員。一般情況下，行政管理、藝術研究、藝術輔導等必不可少的人員，可以較長期限的聘用制，但非常規工作項目的研究、輔導人員，可采取臨時的雇用制;行政事務、策劃方面的人員，除極個別人員外，應當短期聘用或者臨時雇用，有的工作項目甚至可以采用“外包”方式運作。
五、運行機制要大膽創新
多少年來，文化館在工作運行機制上存在不少問題。如“既沒有同類單位的業績比較，又沒有相關組織的優勝劣汰，只要當地政府不予撤消，就沒有什么生存的危機和發展的壓力”;“日常工作彈性較大，既沒有嚴格的坐班記時制，又沒有科學的量化記件制;既沒有鮮明獨特的常規業態，又沒有規范有效的治理手段，更沒有科學合理的考評體系”;“雖然沒有多大的自主權，但也沒有多大的生存壓力，只要真心誠意跟著有關部門轉，國家政府的財政撥款就一分都不會少，所有員工的工作和生活就一點都不用愁”;“一直沒有建立起鮮明獨特的常規業態……幾乎什么都可以做，但卻沒有任何一項工作是常規化、程序化、制度化、規范化的”;組織輔導工作“既沒有具體形態的描述，又沒有行為方式的展示;既沒有明確的數量要求，也沒有科學的質量標準。員工們這樣做可以，那樣做也可以;多做點可以，少做點也可以;自己做可以，請別人做也可以。……一個員工應該如何開展工作?日常應該有多少基本工作量?這些工作量如何設定?如何落實?如何考核等等，都是很模糊的。……組織輔導工作也沒有具體的對象和清晰的邊界”等等。
在新的形勢下，文化館要履行好職責，發揮好作用，還必須按照科學發展觀要求，運用公共文化服務、公民文化權益等理論觀點，大膽創新機制，革除積弊。可以從以下幾個方面著手：
第一、建立常規工作項目體系。根據文化館的職能明確基本工作任務，形成一系列的公共文化服務工作項目，逐步建立起文化館的常規業態，包括哪一些文化藝術活動的應該組織，對社會公眾的哪一些門類藝術應當輔導，哪一些民族民間藝術要盡快研究與開發等。
第二、改革財政資金投入方式。政府有限的財政資金應當盡量少“養人”，努力多“辦事”。文化行政部門以項目的方式安排文化館的年度工作任務，財政部門按確定的工作項目相應的預算、劃撥資金，審計部門定期對主要或所有的項目預算資金使用情況進行審計。
第三、全面實行績效評估。根據公共機構績效評估的基本原則和方法，結合文化館公共文化服務的實際情況，政府文化行政部門建立包含一個評估標準體系，定期對不同類型文化館的績效進行評估，并確定相應的等級。為確保評估的公開、公正、科學、有效，應當由社會中介機構實施。文化館績效評估的等級，是政府文化行政部門、財政部門確定相應的工作項目和考核管理人員、預算財政資金的重要依據。
第四、規范員工行為。根據科學設置的崗位，逐步建立研究、輔導、行政事務等不同類型工作人員的基本行為規范和職務行為考核指標體系，分類考核、嚴格管理、有效激勵。
第五、改革收入分配制度。目前，國家有關部門制定了崗位績效工資制度改革方案。這是以崗位為主、績效為輔的一種分配方式，而其崗位工資標準又是按照現任專業技術職務或領導職務的高低來“套改”確定的，對“按勞分配”和“效率優先、兼顧公平”原則的體現還不夠充分。既然是崗位績效工資，就有個崗位與績效熟輕孰重的選擇，希望的是崗位抑或績效對員工有更大的激勵?因此，應當加大績效工資的比重，降低崗位工資的比重!在績效工資分配上，注意三點：
一是按照文化館通過績效評估所確定的、一段時期的等級高低，一個考核年度所承擔的公共文化服務項目多少，以及依據項目獲得的財政資金的多寡，確定文化館年度績效工資總額或限額。
二是按照工作崗位類別差異、參加的工作項目多少與難易程度，以及其他與工作相關的、必要的考核等次，把員工的年度績效工資收入差距拉開、適當加大，充分體現“按勞分配”和“效率優先、兼顧公平”的原則。
三是不同崗位員工的績效工資占員工個人年度工資總額的比列也有所區別。如組織策劃、藝術研究、藝術輔導等類型員工的績效工資比例應大一些，而行政管理、工勤人員的“崗位工資”比列可以相對大一些。
工資的發放方式相應改變，每月只發崗位工資、薪級工資，績效工資可以按季度或年度計發。
最后想說的是，在國家大力推進公共文化服務體系建設和積極推行事業單位人事、工資制度改革的大背景下，文化館只有通過大膽改革，包括目前因條件不成熟、還不太可能實施的工資和人事制度的改革，才能煥發生機，才能重塑形象，才能扮演好“角色”。
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